Les discussions budgétaires enfermées dans un triangle d’impossibilité. Par Clément Carbonnier
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L’entêtement à chercher des moyens de tenir ensemble l’abaissement du coût du travail pour les employeurs, l’augmentation des salaires perçus par les salariés et des finances publiques saines, conduit à se débattre au sein d’un triangle d’impossibilité duquel il est possible de sortir en abandonnant la stratégie inefficace de baisse du coût du travail.
La crise politique que la France vit actuellement se matérialise dans les discussions sur les finances publiques qui semblent dans l’impasse. La tension budgétaire est certes liée à des choix de politiques publiques récents, notamment l’accélération de la politique de l’offre (diminuer les prélèvements obligatoires sur les entreprises et les détenteurs du patrimoine financier en espérant un retour via la croissance) qui a échoué et coûté très cher, mais s’ancre en fait bien plus loin dans le temps.
Dans mon dernier livre, j’explore le développement depuis plus de 40 ans d’une stratégie de l’emploi basée sur la baisse du coût du travail pour les employeurs, son échec sur le plan de l’emploi, ses conséquences néfastes sur les inégalités, et la manière dont elle a piégé la politique française dans un triangle d’impossibilité.
Le triangle d’impossibilité de la stratégie du coût du travail
L’objectif politique initial était de baisser le coût du travail pour les employeurs (premier angle du triangle), sans que cela ne pèse trop sur les niveaux de vie des travailleurs (deuxième angle du triangle). Cela s’est concrétisé par des mécanismes permettant à l’État de prendre à sa charge une part des salaires du privé en lieu et place des employeurs. Depuis que les contraintes budgétaires et l’endettement public ont fortement contraint les finances publiques, ce triangle s’est refermé autour d’un troisième angle : diminuer les dépenses publiques.
Dans un contexte macroéconomique des trente glorieuses marqué par une forte croissance économique soutenue par des salaires dynamiques (alimentant la consommation) et une importante protection sociale (permettant de développer et maintenir la productivité de la main d’œuvre), le coût du travail pour les employeurs repose sur le salaire net d’une part, et le salaire socialisé dans les cotisations sociales de l’autre. Ceci implique trois grandes possibilités pour faire baisser le coût du travail, que les politiques françaises ont exploité successivement.
Premier axe : modifier le financement de la Sécurité sociale
La première manière consiste à conserver des salaires nets importants et une protection sociale généreuse mais à transférer le financement de la Sécurité sociale depuis les cotisations vers des impôts.
Après le moratoire sur les charges issu de la rencontre entre le CNPF (ancêtre du Medef) et le gouvernement en avril 1982, les premières mesures ont progressivement déplafonné les cotisations sociales (pour trouver des financements sans augmenter le taux au niveau du Smic) et les pouvoirs publics se sont mis à la recherche de financement alternatifs. Ceci a donné naissance à la CSG en 1991 sous le gouvernement de Michel Rocard puis aux premières exonérations ciblées de cotisations en 1993 (gouvernement d’Édouard Balladur).
Ces exonérations ont depuis gonflé régulièrement, de manière transpartisane : augmentation par Alain Juppé en 1995, François Fillon en 2005 (en pérennisation des incitations au passage aux 35 heures), CICE en 2013 et pacte de responsabilité en 2015 sous la présidence de François Hollande (basculés en 2019 en exonérations de cotisations respectivement sous les noms de « bandeau santé » et « bandeau famille ») et supplément de 4 % d’exonérations ciblées au niveau du Smic sous la présidence d’Emmanuel Macron, lors de ce basculement de 2019.
Juste avant d’être censuré en septembre 2025, le gouvernement de François Bayrou a publié le décret d’application de modification du barème des allègements généraux de cotisations sociales pour 2026. En effet, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 prévoyait deux réformes, une pour 2025 et une pour 2026 dont les détails étaient renvoyés à un décret ultérieur (en l’occurrence ce décret du 4 septembre 2025). Celui-ci fusionne l’ensemble des dispositifs en un barème unique, dégressif depuis 40 % d’exonération au niveau du Smic, et dégressif avec le niveau de salaire jusqu’à 2 % au niveau de 3 Smic, comme présenté sur le graphique 1.
Graphique 1. Réforme du barème des exonérations de cotisations pour 2026
Il semble que le gouvernement en attende un gain en termes de recettes mais ce serait quoi qu’il arrive un gain faible, au mieux de l’ordre du milliard d’euros, à mettre en regard des plus de 80 milliards annuels que coûtent ces compensations à l’État et des quelques 40 milliards de réduction de déficit visés par le gouvernement.
On y observe surtout un lissage de la pente de la dégressivité, avec une augmentation des exonérations jusqu’environ 1,9 Smic et entre 2,25 et 3 Smic, ainsi qu’une baisse entre 1,9 et 2,25 et entre 3 et 3,3 Smic.
Deuxième axe : limiter la protection sociale
Rapidement, les gouvernements ont cherché à aller plus loin dans la baisse du coût sans que cela ne coûte trop aux dépenses de l’État, et ont donc cherché à maîtriser les dépenses de Sécurité sociale pour limiter les besoins de financement. Il ne s’est pas forcément toujours agi de diminuer ces dépenses, mais d’éviter leur augmentation dans un contexte où les besoins et les moyens (via les progrès médicaux) augmentaient. Dans une société en croissance, la consommation de protection sociale augmente. Si la protection socialisée ne répond pas à cette demande, c’est la protection privatisée qui le fait. Ainsi, ces réformes ont bien consisté à diminuer la prise en charge publique et à renvoyer sur des assurances privées les besoins non pourvus.
Les réformes les plus emblématiques et médiatiques ont concerné le système des retraites. Elles ont commencé en 1993 et se sont succédées à un rythme régulier depuis. Les réformes de la branche santé sont moins visibles car il s’est agi d’une multitude de réformes plus techniques ou plus petites, mais additionnées elles ont eu un impact très fort sur les budgets et sur l’accès au soin.
L’Étatisation de la Sécurité sociale a été un vecteur important : le budget n’est plus décidé par les partenaires sociaux mais par le Parlement via le Projet de loi de financement de la Sécurité sociale, actuellement en débat. Ceci a notamment permis de décider nationalement de plafonds de dépenses, charge aux différents organismes de la santé de s’adapter pour les tenir.
Troisième axe : modérer les salaires nets
Enfin, le troisième axe de réduction du coût du travail est plus récent, il a consisté à faire baisser les salaires nets eux-mêmes. Dans ce sens, les réformes de l’assurance chômage jouent un rôle pivot entre le vecteur de baisse de la protection sociale et celui de baisse des salaires nets. D’une part, la diminution de l’indemnisation des demandeurs d’emploi a un effet direct de baisse des dépenses sociales, qui peut se retrouver soit directement dans les cotisations chômage soit indirectement dans le budget du service public de l’emploi, en partie financé sur les surplus de l’assurance chômage.
D’autre part, la pression mise sur les demandeurs d’emploi pour les faire accepter des emplois quelque soit la rémunération, les conditions de travail ou la durée hebdomadaire, renforce la position de force des employeurs vis-à-vis de leurs salariés quant à la négociation sur ces questions, comme le montrent les évaluations qualitatives et quantitatives des réformes de 2019-2021.
Avant, ces réformes de l’assurance chômage, qui se sont accélérées entre 2019 et 2023, les conditions des négociations collectives avaient été modifiées par la Loi travail en 2016 et les Ordonnances travail en 2018. Si on remonte encore le temps, la création du statut d’auto-entrepreneur participe aussi de ces cadres juridiques permettant l’emploi de main d’œuvre à moindre coût. L’Insee indique qu’une grande partie des travailleurs sous ce régime sont auto-entrepreneurs exclusifs (contrairement à ce qui été parfois présenté comme un régime en complément d’activité salariée) et touchent des rémunérations inférieures au salaire minimum.
Qui paie les salaires ou le triangle d’impossibilité
La stratégie de l’emploi par la baisse du coût du travail, malgré ses différentes formes et dimensions, a en réalité bloqué la France dans un triangle d’impossibilité, dont on pâtit aujourd’hui et qui participe au blocage politique actuel.
On ne peut pas avoir en même temps un coût faible de la main d’œuvre pour les employeurs, de bonnes rémunérations pour les travailleurs, et des finances publiques saines, car il faut bien que quelqu’un paie les salaires. La substitution des financements de la Sécurité sociale consiste à ce que l’État paie la part socialisée du salaire – les cotisations sociales – à la place de l’employeur. Cela permet effectivement un moindre coût du travail pour l’employeur, sans perte de rémunération (nette ou en protection sociale) pour les salariés. Mais cela coûte très cher au budget de l’État qui compense ces exonérations.
Par ailleurs, l’amoindrissement du pouvoir de négociation des travailleurs a contribué à la stagnation des salaires qui engendre un grand mécontentement. Pour le compenser, l’État a proposé des compléments de salaires publics à travers la prime d’activité. Ce fut particulièrement saillant quand, en réponse au mouvement des Gilets Jaunes, Emmanuel Macron a annoncé à la télévision que « le salaire d’un travailleur au Smic augmentera de 100 euros par mois dès 2019 sans qu’il en coûte un euro de plus pour l’employeur ». Il s’est en fait agit d’une hausse d’au maximum 100 euros du bonus de la prime d’activité. Une autre solution a consisté à inciter les employeurs à donner des compléments de salaires privés via des défiscalisations et désocialisations des primes d’intéressement ou de partage de la valeur. Dans les deux cas, cela a fortement pesé sur les budgets publics.
Il existe des portes de sorties
La situation pourrait paraître morose, et certains pensent qu’elle est insoluble, mais c’est uniquement parce qu’on s’entête à se débattre à l’intérieur de ce triangle d’impossibilité. En réalité, il serait tout à fait possible d’en sortir.
La stratégie de baisse du coût du travail est inefficace. Tout d’abord, il est possible d’en sortir car il ne serait pas dramatique de voir le coût du travail augmenter. En effet, les études empiriques qui ont testé les effets du coût du travail sur l’emploi (que ce soit les baisses du coût via les exonérations de cotisations en France, Suède ou Finlande ou que ce soit les hausses du coût via des augmentations du salaires minimum aux États-Unis ou au Canada et plus récemment en Espagne et en Allemagne) ne trouvent généralement pas de lien de cause à effet.
Ceci n’est pas étonnant car en réalité, l’emploi d’un type de travail ne dépend pas directement du coût de ce type de travail. La production est un processus complexe qui nécessite de nombreux facteurs de production, principalement complémentaires les uns aux autres, et une variation du prix d’un facteur n’entraîne pas forcément une modification de son utilisation spécifique. Ainsi, quand les prix de l’énergie ont augmenté, les boulangers n’ont pas diminué le facteur concerné, l’électricité, en cuisant moins leur pain. Ils ont reporté le coût sur d’autres facteurs, à savoir les prix, leurs marges, etc.
D’ailleurs, nous avions pu montrer dans le cas du CICE, un crédit d’impôt sur les salaires faibles et moyens, que l’allègement du coût de ces emplois n’avait pas conduit les employeurs à embaucher plus ce type de salariés, ni à les rémunérer mieux. En revanche, nous avions montré qu’une part de cette manne avait été utilisée pour mieux rémunérer les salariés les plus qualifiés, qui eux n’ouvraient pas de droit au CICE à leur employeur.
Ainsi, si on veut aider les entreprises, ce n’est pas forcément en subventionnant leur travail à bas salaire qu’on y parvient. Ce dont les entreprises ont besoin, c’est d’une main d’œuvre bien formée et en bonne santé. C’est aussi d’infrastructures et de technologies leur permettant d’être productives. C’est enfin, pour la très grande majorité des entreprises qui vendent localement, un pouvoir d’achat des potentiels consommateurs. Tout cela va à l’encontre de la stratégie du coût du travail telle qu’exposée ci-dessus.
L’organisation pratique de la réorientation stratégique
La question qui se pose est la manière d’opérer ce retournement stratégique. Comme celui-ci a un coût, il nécessite de trouver des financements. Mais comme la stratégie du coût du travail est elle-même très coûteuse en fonds publics, ce retournement peut lui-même contribuer à ce financement.
Une solution est donc de revenir sur les exonérations de cotisations sociales pour financer les infrastructures et services publics dont les entreprises ont réellement besoin. Toutefois, la mise en place de ces très importantes dépenses publiques a été progressif et les retirer intégralement d’un coup risquerait de porter atteinte à l’équilibre financier de certaines entreprises très exposées. Ainsi, un rythme de dégonflement de plusieurs milliards d’euros par an – sur les plus de 80 milliards d’euros annuels actuellement – semble réaliste.
Pour mettre en place ces baisses dès les premières années tout en se laissant la possibilité de continuer à baisser, il ne faut pas se limiter au haut de l’échelle des salaires car cela crée un mur de protection des allègements des bas salaires. De plus, la majeure partie des 80 milliards d’exonérations se trouvent porter sur les bas salaires. Pour diminuer progressivement ces dépenses publiques sur l’ensemble des exonérations, la manière la plus simple consiste à geler le barème, en le faisant passer en euros et non plus en proportion du Smic (ou en proportion d’un Smic passé comme cela avait été fait pour les seuils des bandeaux en 2024, ce qui revient au même). Un tel gel est double car il concerne deux dimensions :
-Le positionnement dans le barème est exprimé en euros (au lieu que l’allègement aille de X au niveau du Smic à Y à 3 Smic, on écrit qu’il va de X pour 1 800 € par mois jusqu’à Y pour 5 400 € par mois)
-Le montant également est exprimé en euros (au lieu que l’allègement maximum soit de 40 % du salaire brut, on écrit qu’il est de 720 €).
Ainsi, au fur et à mesure du temps, grâce à l’inflation, les salaires se décalent vers le haut du barème et donnent droit à de moindres exonérations. De plus, les exonérations à chaque niveau ont une valeur réelle (corrigée de l’inflation) moindre. Le graphique 2 représente l’évolution implicite du barème si on appliquait le double gel au barème issu du décret du 4 septembre 2025 (en valeur nominale de 2025) sous l’hypothèse d’un taux de croissance nominale des salaires de 2 %, ce qui correspond à une hausse des salaires qui suit l’inflation.
Graphique 2. Evolution de la valeur réelle du barème gelé en 2025
Les gains dépendent bien sûr de la croissance des salaires. Au rythme de 2 %, l’État économiserait plus de 4 milliards d’euros dès la première année. Avec seulement 1,5 % de croissance nominale des salaires, il n’aurait qu’un peu plus de 3 milliards. Par ailleurs, non seulement une augmentation volontariste du Smic ne coûterait plus au budget de l’État (comme c’est le cas actuellement justement du fait de l’indexation des exonérations de cotisations sociales) mais au contraire accélèrerait le dégonflement et engendrerait d’importantes diminutions de dépenses publiques.
Pour finir, si on souhaite donner une plus forte impulsion dès la première année (en plus du double gel et d’une éventuelle augmentation du Smic), il est envisageable également de lisser la fin du barème pour arriver à zéro au niveau de 3 Smic au lieu du point de sortie à 2 % comme dans le décret du 4 septembre 2025. Ceci permettrait, selon la manière d’opérer ce lissage, d’économiser jusqu’à 7 milliards d’euros en plus des gains du double gel la première année, et avant les gains annuels ultérieurs de ce double gel.
À croire un peu naïvement que baisser le coût du travail serait la solution miracle aux problèmes de l’emploi, la France s’est peu à peu enlisée dans un triangle d’impossibilité : on ne peut pas avoir en même temps un faible coût de la main-d’œuvre pour les employeurs, des revenus décents pour les travailleurs et des finances publiques saines.
La seule manière d’en sortir est de renoncer à un des sommets de ce triangle. Dans un contexte de grande fragilité budgétaire et d’injustices sociales qui attisent les mécontentements, il semble que l’abandon de la stratégie de baisse du coût du travail soit raisonnable, d’autant plus que les évaluations empiriques ont montré son inefficacité à créer des emplois.
NDLR : Clément Carbonnier a récemment publié Toujours moins !, La Découverte