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Les députés renforcent le contrôle des arrêts maladie et des cumuls d'activités des fonctionnaires

Le 10 novembre lors des débats sur le PLF 2017, les députés ont approuvé deux amendements du ministère de la Fonction publique : l'un renforce le contrôle des arrêts maladies des fonctionnaires, supprimant l'expérimentation en vigueur depuis quelques années, et celui des cumuls d'activités ; l'autre repousse à 2020 l'intégration des contractuels.

Dans le cadre des débats en séance publique sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2017, les députés ont notamment examiné le 10 novembre les crédits de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines. Outre la prolongation jusqu'à la mi-mars 2020 du dispositif de titularisation des contractuels dans la fonction publique (lire l'encadré), les députés ont adopté un amendement gouvernemental renforçant la procédure de contrôle des arrêts maladie et des cumuls d'activités des fonctionnaires.

Ce texte, numéroté n° 475 rectifié, a été modifié par trois sous-amendements dans l'hémicycle. En premier lieu, il abroge l'expérimentation du contrôle administratif et médical des arrêts maladie des fonctionnaires par les caisses primaires d'assurance maladie, instauré pour chacun des trois versants par l'article 91 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010. Dans la fonction publique hospitalière (FPH), une circulaire en a précisé mi-janvier 2012 les modalités de mise en œuvre (lire notre article).

Un dispositif expérimental "qui a montré ses limites"

L'expérimentation initialement censée perdurer deux années — mais régulièrement prolongée depuis, dernièrement jusque fin 2018 par la loi de finances pour 2016 — devait être conduite pour la FPH dans seize établissements publics de santé volontaires répartis dans quatre départements (Ille-et-Vilaine, Bas-Rhin, Alpes-Maritimes et Puy-de-Dôme). Elle concernait uniquement le contrôle médical des congés de maladie de plus de quarante-cinq jours consécutifs et les arrêts itératifs*. À entendre la ministre de la Fonction publique, Annick Girardin, l'évaluation menée par l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) sur l'ensemble de l'expérimentation ne serait guère concluante. Ce bilan, apparemment rendu fin 2015, n'a pas pour l'heure été rendu public. Sollicité par Hospimedia, le ministère n'a d'ailleurs pas donné suite.

Quoi qu'il en soit, dans l'exposé des motifs associé à son amendement, l'exécutif évoque des "difficultés rencontrées" lors de la mise en œuvre de cette expérimentation : "Ainsi, notamment, étaient ciblés les arrêts maladie de longue durée, ce qui ne répond pas aux besoins spécifiques des employeurs publics pour lesquels ce sont les arrêts de courte et très courte durée qui portent atteinte à l'organisation du travail et à l'efficacité du travail". Raison pour laquelle, argue le Gouvernement, "à un dispositif expérimental qui a montré ses limites, il est apparu nécessaire de substituer un dispositif nouveau et pérenne".

Sans compter, a fait savoir la ministre devant les députés, "qu'il faut aller plus loin que le principe de sanction pécuniaire mis en place en 2015". Et d'étayer ses propos : "Chacun sait aujourd'hui qu'il dispose d'un délai de quarante-huit heures pour transmettre son arrêt de travail à sa caisse d'assurance maladie. Il faut améliorer le volet contrôle médical".

Deux ans et demi de plus pour résorber l'emploi précaire

Présenté par le Gouvernement, l'amendement n° 626 repousse jusqu'au 31 décembre 2020 le plan de titularisation des contractuels mis en place par la loi du 12 mars 2012 (dite loi "Sauvadet"). Le texte a été adopté par les députés. Initialement, le dispositif devait s'achever en mars dernier. Il a toutefois été repoussé fin avril de deux ans, soit jusqu'en mars 2018, via l'article 41 de la loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Durant les débats, les sénateurs avaient déjà plaidé pour 2020 mais n'avaient pas été suivis par les députés. Mauvaise élève de la classe en matière de résorption de l'emploi précaire, la fonction publique hospitalière avait été rappelée à l'ordre en mars 2015 par la DGOS. Initialement, celle-ci tablait en effet sur 45 000 agents éligibles au dispositif, 50 000 à 60 000 pour les syndicats. Mais ceux-ci ne dénombraient au 31 mai 2015 que 3 606 mises en stage et 1 413 titularisations. À mille lieues donc des prévisions.

Tous les médecins autorisés comme contrôleurs

Tout en rappelant, selon lui, "l'inefficacité démontrée" du jour de carence dans la fonction publique de même que "son caractère injuste et stigmatisant", le ministère de la Fonction publique entend donc "améliorer l'efficacité du contrôle médical en permettant aux employeurs publics de recourir, en plus des médecins agrées par l'administration, aux médecins-conseils des échelons locaux du service médical de l'Assurance maladie et à l'ensemble des médecins".

En sachant que seront ensuite précisées par décret : les modalités de procédures ; les garanties de recours ouvertes aux fonctionnaires ; les modalités techniques et financières des partenariats entre l'Assurance maladie et les employeurs publics.

Au passage, il est indiqué que "les référentiels de pratique médicale", visés à l'article L161‑39 du Code de la sécurité sociale, pourront être utilisés dans le cadre du contrôle du bien-fondé d'un congé maladie. L'amendement gouvernemental propose également de présenter "au comité technique compétent" un bilan annuel "en temps et en heure", a complété Annick Girardin, des actions de prévention de la pénibilité et d'amélioration des conditions de travail sur les absences pour raison de santé. Étant entendu que "les indicateurs de suivi seront harmonisés entre les trois versants de la fonction publique et entre ceux-ci et le secteur privé". Pour éviter les "approximations", cela suppose par exemple, à entendre la ministre, d'éjecter des statistiques les congés maternité.

Justifier le montant des revenus d'activités professionnelles

Par ailleurs, l'amendement adopté renforce le contrôle des cumuls d'activités illégaux, "souvent une des causes de l'absentéisme", a souligné Brigitte Girardin. Des situations certes "exceptionnelles", nuance l'exécutif dans son exposé des motifs mais qui "doivent être combattues en raison des risques pour la santé des agents et de leur impact négatif sur l'exemplarité des fonctionnaires".

Or les employeurs publics n'ont pas suffisamment de moyens pour assurer le contrôle de ces situations irrégulières, ajoute le ministère. L'idée est donc de leur permettre de "solliciter des agents des informations, afin d'exercer le contrôle du respect des obligations en matière de cumul". Faute de réponse sous un mois ou en cas d'informations "incomplètes ou insuffisamment précises ou sincères", l'autorité hiérarchique pourra décider "le reversement des sommes perçues au titre des activités interdites, par voie de retenue sur le traitement, sans préjudice de l’engagement de poursuites disciplinaires" !

Pour préserver le droit au respect de la vie privée, le texte a été quelque peu sous-amendé en séance, afin que "le supérieur hiérarchique de l'agent ne puisse lui demander que les justificatifs du montant de ses revenus d'activités professionnelles des trois années précédentes".

À l'initiative du rapporteur spécial, le député socialiste Michel Pajon (Seine-Saint-Denis), deux autres modifications à l'amendement originel ont aussi été approuvées : d'une part, pour interdire la divulgation des renseignements obtenus durant ces contrôles d'activités à d'autres fins que celles expressément prévues ; d'autre part, pour traiter la retenue sur salaire dans le cadre du décret d'application d'ores et déjà prévu par l'amendement.

Thomas Quéguiner